厚労省の統計不正、政党独裁体制との不気味な共通性

厚労省の統計不正、政党独裁体制との不気味な共通性

厚労省の統計不正、政党独裁体制との不気味な共通性の画像

◆日本の政治と政党独裁体制の政治との重なり

 筆者は、メキシコやソ連といった「政党独裁体制」の研究者である。日本ではあまり知られていない、はっきり言ってマイナーな学問である。単なる面白半分、興味本位で研究を続けてきた。つい最近まで、日本の政治と筆者の研究には何の関係もないものだと思っていた。

 しかし、近ごろの日本のニュースを眺めていると、日本の政治と政党独裁体制の政治が、重なって見えることが多くなってきた。最近の出来事だと、厚生労働省の収集する「毎月勤労統計」という統計にまつわる問題は、その最たるものである。報じられたところによれば、厚生労働省は、賃金、労働時間や雇用の変動に関する「毎月勤労統計」の収集にあたって、本来ならば500人以上の事業所全てを調査すべきところ(全数調査)、2004年から勝手に一部のみを調査(抽出調査)していた。その上、不正が始まった2004年から2011年にかけての資料を破棄したため、「毎月勤労統計」を基に算出する「賃金伸び率」を、この時期については計算できない状態となっているという(参照:東京新聞「平成の賃金 検証不能 統計不正 政府廃棄で8年分不明」2019年4月29日付け朝刊)。

 しかし、筆者が特に問題にしたいのは、この明らかな不正ではない。この事件には、2018年に、毎月勤労統計の収集方法が大幅に変更されたという問題もあった。具体的には、毎月勤労統計の対象事業所はかつて2〜3年毎に一斉に入れ替えられていたところ、この時、一部入れ替え方式に変更された。その結果、賃金の伸び率が見かけ上、上昇した。しかも、この統計収集方法の変更に先立つ2015年、当時の首相秘書官である中江元哉氏が、厚生労働省側に統計に関する「問題意識」を伝えていた。その後、総務省の統計委員会の検討を経て、統計の収集方法が変更されたという(参照:牧原出「統計不正問題が揺るがす『専門性』に対する信頼」『週刊東洋経済』2019年3月9日号)。

 これらの事実が明らかになると、野党は、賃金の伸び率が見かけ上、上昇するように政権が圧力をかけたのではないかと国会で追及した。首相である安倍晋三氏は、当然、そうしたことは起きていないと反論した(参照:NHK『クローズアップ現代』2019年2月18日)。だが、国民の関心がそれほど盛り上がらなかったこともあり、この問題は政治的にはおおむね収束した。

 このニュースは、筆者にとって衝撃であった。というのは、中国共産党をはじめとする政党独裁国家で起きる政府統計の水増しと、この事件との間に、一定の関係を見出してしまったからであった。もちろん、政党独裁国家の統計不正と、今回の厚労省の統計問題は同じではない。賃金が見かけ上、よく見えるようになる今回の統計収集方法の変更にしても、ルールに則って行われたものである。なにか違法なことが行われたわけではない。にもかかわらず、政党独裁国家の統計不正問題と日本のそれとの間に、不気味なつながりを見出すこともできる。報道を追いかけながら、筆者はそう感じた。

 もちろん、日本の政治は筆者の専門ではない。専門外のことに口出しをするのは、おこがましい。そう思ってきた。しかし気が変わった。日本政治史家の御厨貴氏が、最近、次のように書いていたからである。御厨氏は言う。「長く政治を見つめてきた人間の見立て」として、現在の我々は「かなり重要な岐路にいる」。何故なら、次の時代には「営々と築き上げてきた政党政治が終わりを告げて、何か新しい形につくり替えられている」かもしれないからだ、と(参照:御厨貴「小選挙区制、二大政党制の改革で劣化した“政治家気質”」『中央公論』2019年4月号、139頁)。この文章を書くのは、御厨氏の危機感を筆者も共有するからである。

 以下では、独裁国家の統計不正の問題を簡単に説明し、日本の事例と簡単に比較検討する。そうすることで、危機感の由来が伝われば幸いである。

◆政党独裁国家における統計不正

◆中国やソ連における統計不正

 政党独裁国家の公式統計は、信頼性が低いことで知られている。真っ先に思い浮かぶのは、中国だろう。共産党一党独裁国家である中国の公式GDP値の信ぴょう性に疑問があることは、しばしば指摘される(参照:梶谷懐『中国経済講義』中央公論新社、2018年など)。

 面白いのは、共産党の指導者層みずから、公式GDP値を信じていないことである。例えば、中国の現首相である李克強氏は、遼寧省の党委書記であった2007年、駐中国アメリカ大使クラーク・T・ランド・ジュニア氏との面談で、GDP値は、「『人間が作るもの(man-made)』であるから、頼りにならない」。「『特にGDP値は、参考にするだけである』と笑いながら語った」という。本来は機密であった李克強氏とアメリカ大使とのこの会談記録は、ウィキリークス上で暴露されている(参照:Wikileaks)。

 公式統計が怪しいことにかけては、同じく一党独裁体制のソ連も同様だった。ソ連の公式統計によれば、1917年以降の70年間で、国民所得は149倍、工業生産は330倍に増大したという。しかし、西側諸国の専門家は、ソ連の公式統計を鵜呑みにすることはできないと考えていた。ソ連には、外部に公表されることのない正確な統計と、宣伝用の粉飾された統計の二種類があるという経済統計に関する「二重帳簿説」も存在したほどであった(参照:栖原学『ソ連工業の研究 : 長期生産指数推計の試み』御茶ノ水書房、2016年、19頁)。事実、ソ連が崩壊する前には、ソ連の統計専門家もその信頼性に疑問を呈していたほどである。しかし、ソ連崩壊後に裏帳簿が発見されたという話は聞かない。してみると、ソ連の指導者層も、信頼できる統計を入手できていなかったようである。

◆政党独裁国家=人事権支配

 この種の統計不正が政党独裁体制で起きるのは、党および政府の下位者が、自らの業績を上司に対して誇張しようとするからだと考えられている。ソ連についていえば、近年になって出版された研究書には次のようにある。「統計当局あるいは共産党指導層自体も、みずからが作成する不正確な統計に手を焼いていた」。「彼らは生産の増加と減少の実態を正しく知ることができなかった。生産現場である企業が、当局に対して生産の実情を隠そうとし、それを見栄えのよいものにしようと努めたからである」。「ソ連で企業の生産努力を評価するのは」「計画当局であったが、評価の基礎となる生産データは、実質的に企業自身が作るものであったからである」(参照:栖原『ソ連工業の研究』68頁)。

「制度的革命党」という政党による独裁が1929年から2000年まで続いたメキシコでも、例えば農業生産高のデータは偽装されていた。ある農学者によれば、「市町村の下級公務員は、前年比で穀物生産高が低下したと報告すれば直属の上司の不興を買うと知っているため、数字を『調整』」しており、「同じ事は、地方自治体から州政府、州政府から農業省、農業省の官僚から次官への報告の際に次々と繰り返され」ていると書いている(参照:Yates, Mexico's Agricultural Dilemma, University of Arizona Press, 1981, p.274)。

 中国については、興味深い研究が近年になって発表された。その研究によれば、経済活動の活発さの一つの指標となる電力消費量の伸びと、公式GDP成長率の差が、各地の党委書記の任期終わりに大きくなる。この事実は、各地の党書記が、自らの人事異動期にあわせて、業績評価の対象となるGDP値を何らかの形で水増しした結果だと考えられる(参照:Wallace, “Juking the Stats? Authoritarian Information Problems in China,”British Journal of Political Science 46(1): 11-29, 2016)。「上に政策あれば、下に対策あり」という言い回しが中国にはあるが、こうした事態をよく示しているといえよう。

 ソ連・メキシコ・中国に共通するのは、一つの政党が支配する政党独裁体制だということである。政党独裁体制の特徴は、政党という組織を通じた「人事権」によって支配する点にある。党下位者が様々な役職につくかどうか、昇進するかどうかを決定する権限をもつ党上位者が、その人事権を使って下位者を服従させる体制なのである。

 例えば、ソ連共産党は「ノメンクラトゥーラ」制と呼ばれる人事権支配体制を布いていた。文字通りには「名簿」を意味するノメンクラトゥーラとは、様々なポストに就くことができる人物の一覧表およびそこに掲載された人々を指す言葉である。このノメンクラトゥーラの作成権限をもつ党上位者が、党下位者を支配していた。中国共産党も、基本的には同じ人事権による支配体制である。メキシコの制度的革命党の場合は、ソ連や中国といった共産党一党独裁体制とは異なるが、やはり「デダソ」と呼ばれる人事権による支配が行われていた。

 人事権による支配が貫徹される場合、党下位者は、自らの業績を党上位者によく見せようとする。その結果として、様々な方法で統計指標が操作されるのだと考えられる。

◆厚生労働省の統計問題

 政党独裁体制における人事権支配が、統計不正の背景にあることがわかった。ここでようやく、日本の厚労省の統計問題に戻ってくることができる。注目したいのは、日本の内閣官房に設置された「内閣人事局」である。

◆内閣人事局を通じた首相による人事権の独占

 2014年に内閣官房に設置された内閣人事局は、霞が関の中央官庁の事務次官・局長・部長級以上の人事を一元的に管理する権限をもつ。内閣人事局を通じ、首相は、中央官庁の官僚たちについて、幹部に登用してよいかどうかの適格性の審査を実施し、幹部候補者の名簿を作成する権限を手にした。部長級以上の任免にあたって、大臣の決定に対して首相や官房長官が拒否権を発動できるとされた。大臣の頭越しに、人事権を発動できるということである。

 このような仕組みが作られたのは、官僚をコントロールするには、人事権が決定的に重要であることを政治家側が知っていたからであろう。例えば、現在の官房長官である菅義偉氏は、自民党の野党時代の著書『政治家の覚悟 官僚を動かせ』において、「人事権は大臣に与えられた大きな権限です(中略)効果的に使えば、組織を引き締めて一体感を高めることができます。とりわけ官僚は『人事』に敏感で、そこから大臣の意思を鋭く察知します」としている(上の2つのパラグラフの記述は、清水真人『平成デモクラシー史』ちくま書房、2018年に、339頁、351-352頁に拠っている)。

 かつての日本では、政治家は官僚に対する人事権を持っていなかった。中央官庁の官僚たちは、その採用から昇進の決定まで、すべてを官庁組織内で行っていた。官僚組織内で決まる人事に対しては、大臣や首相といえども直接的には反対できなかったのである(例えば、飯尾潤『日本の統治構造―官僚内閣制から議院内閣制へ』中央公論新社、2007年)。

 高度経済成長期の通商産業省と通産官僚を描き、TVドラマ化もされた城山三郎の有名な小説『官僚たちの夏』(新潮社)には、通産省内の事務次官人事に横やりを入れた通産大臣に対し、省をあげて抵抗する様子が描写されているが、これは実話に基づいている。日本の高度経済成長に通産省が大きな役割を果たしたとする日本政治の古典的研究書にも、この騒動が紹介されているほどである(参照:ジョンソン『通産省と日本の奇跡―産業政策の発展 1925-1975』勁草書房、251-252頁)。

 だが、1990年代から連綿と続く政治改革の末に設置された内閣人事局は、「政治主導」の掛け声の下、首相や首相官邸が、中央官庁の人事権を掌握することを可能にした。官僚の人事が政治から自律していた点に大きな特徴があった日本の統治構造は、大きな転換を迎えた。

◆統計の見かけ上の改善が突きつける問題

 中国・ソ連・メキシコでは、数量データを見かけ上、改善するための操作が行われていることを見た。その背景には、組織の上位者による人事権支配があるとされることを確認した。日本でもまた、首相および官邸による官僚に対する人事権の独占が、公式に保障されたことも確認した。そして、首相補佐官が「問題意識」を厚生労働省に伝えた後、賃金が見かけ上、上昇するよう統計の収集方法が変更された……。

 もちろん、首相の安倍氏は、賃金を多く見せるために統計の集計方法を変えたのではないと言う。安倍氏の主観では、そうなのかもしれない。しかし、官僚たちが自主的に統計データの見かけ上の改善をもたらすよう行動した可能性を、安倍氏が完全に否定することはできないだろう。

 民主主義国家であるこの日本で、そんなあからさまな操作が行われる筈はない、と思われるかもしれない。確かに、ロシア人や中国人やメキシコ人の国民性と、日本人の国民性は大きく異なっている。それは確かである。だが、日本でも、信頼性の低いデータが作成されることが過去にあった、という事実を見過ごすこともできない。例えば、2006年に発覚した旧社会保険庁の国民年金不正免除問題を挙げることができよう。この事件では、社会保険庁の職員が、不正に国民年金保険料の支払い免除手続きを進めていた。こんな不正が行われたのは、保険料の「納付率」の向上が、社会保険庁の組織目標に設定されたためだと考えられている。つまり、組織内でよい評価を受けるためには納付率を改善する必要があるが、納付率の計算にあたっての分母となる「被保険者数」を、支払い免除者を増やすことで小さくすれば、手っ取り早く数値を改善できる。そのため、不正免除が行われたというのである。日本人も、統計データに対する不正に手を染めることはあるのだ。

 結局のところ、ある方法で算出される数字データが、組織内部での給料や出世などの待遇を決めるのに使われうると知っているとき、あなたはどうするだろうか?その数字を見かけ上、改善したくなるのではないだろうか?ということなのである。中国の現首相、李克強氏が言ったように、「統計数字は人間がつくる」ものである。この点を見誤ってはならない。

 さらに問題なのは、官僚たちに対する人事評価の基準が、全く明らかにされていないことである。日本経済新聞社の編集委員である清水真人氏によれば、人事の基準は完全なブラックボックスである。各省内部では「あれは安倍人事。これは菅人事」と噂だけが流れ、官僚たちを畏怖させているという(松井孝治・牧原出・清水真人「鼎談 官を酷使する「政治主導」の歪み」『中央公論』2018年6月号32頁)。

 こうした状況下では、官僚は、首相および首相周辺が喜ぶだろうことを何でもせざるを得なくなる。逆に、不興を買う恐れのあることは、一切やらなくなるだろう。その結果として、首相に正確な情報が上がってこなくなるかもしれない。国のトップが、現実から遊離してしまうのである。これこそ、人事権を通じた「恐怖支配」に付きまとう真の脅威である。ほぼ同じ懸念を、行政学者の新藤宗幸氏も表明している(『官僚制と公文書』筑摩書房、2019年、165-167頁)。

 さらに、公的年金を運用する「年金積立金管理運用独立行政法人」が、大量の国内株式を運用しているという事実も無視できない。株価が下落すれば、年金は大損失を被る。政府の様々な経済統計は、株価に大きな影響を与える。このような背景の下では、統計作成機関に様々な方面から圧力が加えられる(加えられると官僚側が考える)としても、それほど不自然とは思われないのである。

 もちろん、以上はすべてが憶測である。明白な証拠は何もない。証拠が出ることもないだろう。首相と官庁の接触記録に関する文書がほとんど残っていないのは、報じられている通りである(毎日新聞「首相の面談記録『不存在』」2018年4月14日付け朝刊)。だからこそ、今後の政府統計の作られ方について、慎重に見極めていく必要がある。用心して用心しすぎる、ということはない。日本の政治は、そうした大変革期に入っていると考えられる。筆者のこの記事が、杞憂であり、下種の勘繰りでしかなかったと、後から振り返って笑い飛ばせることを切に願っている。

◆積み残された疑問、「日本は民主主義か」

 政治学は、日本ではあまり人気がない。本も、あまり売れないそうである。政治学の専門書も、アメリカやイギリス、西ヨーロッパ諸国と日本を比較するものが多く、独裁体制、あるいはより広く発展途上国に関する政治学の知見を、日本と引き比べて議論することはほとんどないように思う。しかし、発展途上地域についても、政治学者は豊かな知見を蓄積してきた。中には、現在の日本の現状を理解し、分析する上で有益なものもある。そこで、今後数回に分けて、日本ではまだまだあまり知られていない独裁国家に関する政治学の研究を紹介しつつ、現代日本の政治を論じてみたい。

 ところで本記事では、何の留保もつけずに日本を「民主主義」であると見なしてきた。しかし最近では、日本を民主主義ではなく独裁体制(=非民主主義体制)と見なす意見も、主に野党支持者から出てきている。そこで次回は、「日本は民主主義か」という問いに対し、政治学(正確には筆者の専門とする比較政治学)の見地から考えてみることにしよう。

◆参考文献

本記事で紹介した論文・書籍の一覧を以下に示す。

飯尾潤(2007)『日本の統治構造―官僚内閣制から議院内閣制へ』中央公論新社

梶谷懐(2018)『中国経済講義―統計の信頼性から成長のゆくえまで』中央公論新社

清水真人(2018)『平成デモクラシー史』筑摩書房

ジョンソン、チャルマーズ(2018)『通算省と日本の奇跡―産業政策の発展 1925-1975』(佐々田博教訳)勁草書房

城山三郎(1980)『官僚たちの夏(改訂版)』新潮社

新藤宗幸(2019)『官僚制と公文書』筑摩書房

栖原学(2016)『ソ連工業の研究 : 長期生産指数推計の試み』御茶ノ水書房

牧原出(2019)「統計不正問題が揺るがす『専門性』に対する信頼」『週刊東洋経済』6844号(2019年3月9 日): 56-57

松井孝治・牧原出・清水真人(2018)「鼎談 官を酷使する「政治主導」の歪み―責任から逃げる大臣、独走する官邸官僚」『中央公論』1615号(2018年6月):30-49

御厨貴(2019)「小選挙制、二大政党制の改革で劣化した“政治家気質”−「放談」できない、やせ細った議員たち」『中央公論』1625号(2019年4月号):132-139

Wallace, Jeremy L. (2016) “Juking the Stats? Authoritarian Information Problems in China,” British Journal of Political Science 46(1): 11-29

Yates, P. Lamartine (1981) Mexico's Agricultural Dilemma, Tuscon, U.S. ; University of Arizona Press

<文/豊田紳>

日本貿易振興機構(ジェトロ)・アジア経済研究所研究員

関連記事(外部サイト)