戦後レジームから学び直す「北方領土」問題

戦後レジームから学び直す「北方領土」問題

納沙布岬から眺める北方領土 ぴー / PIXTA(ピクスタ)

安倍首相の「北方領土」への姿勢を見て抱いた疑問

 私は、国会を含む政策決定過程や地域エネルギー政策を含む公共政策を専門とし、外交政策は専門領域と言えない「門外漢」です。いわゆる「北方領土」問題については、約20年前の修士時代に、故・神谷不二先生(元防衛学会会長)から直接、外務省大臣官房国内広報課『われらの北方領土(1996年版)』を教科書とし、半年にわたって講義を受けただけです。ですので「北方四島は日本固有の領土」という日本政府の主張について、疑問を抱かずにきました。

 そうした門外漢であっても、安倍晋三首相による二島返還を軸とする日ロ交渉(例えば「首相、北方領土問題の進展示せず事実上2島に絞り交渉」朝日新聞2019年1月23日付)については、素朴な疑問を抱いてしまいます。尖閣諸島や竹島については、強硬な姿勢を繰り返してきた安倍首相が「北方領土」については、強硬な姿勢どころか、弱腰と批判されてもおかしくない姿勢だからです。日本政治を研究していれば、これまでの右派がもっともこだわってきたのが「北方領土」ということを、誰もが知っています。なぜ、安倍首相は「北方領土」に対する日本政府の姿勢を変更したのでしょうか。

 その手がかりが戦後日本の受諾・批准した条約等にあると、孫崎享先生(元外務省国際情報局長)から教えていただきました。日ロ間をはじめとする政府同士の外交では、当該国の姿勢・主張の基盤が受諾・批准した条約等にあるというのです。したがって、この「北方領土」問題においても、関係する条約等をつぶさに見れば、自ずと結論が出ると。

 孫崎先生の指摘は、私にとって衝撃的でした。なぜならば、関係する法令を最初にチェックするのは公共政策の基本であるにもかかわらず、こと「北方領土」問題については、そうした見方をしてこなかったからです。孫崎先生は、外務官僚ならば皆知っているとも仰っていました。

 そこで、ゼロから「北方領土」に関する条約等を読み解いていきます。なお、原文や日本政府の説明の出典については、特に明記しない場合、前出『われらの北方領土』に基づき、それ以外は明記します。

「ポツダム宣言」はリセットボタン

 戦前の大日本帝国と戦後の日本国を分ける分水嶺は、1945年8月14日に日本政府が受諾した「ポツダム宣言」です。戦後日本の領土については、第8項にあります。

“「カイロ」宣言ノ条項ハ履行セラルヘク又日本国ノ主権ハ本州、北海道、九州及四国竝ニ吾等ノ決定スル諸小島ニ局限セラルヘシ”

「又は」以降が、具体的に領土を規定しています。要するに、戦後日本の領土は「本州・北海道・九州・四国と、連合国の決める周辺の小島だけ」ということを、日本政府は公式に認めたのです。

 これが、戦後日本の領土に関する出発点です。それ以前の領土に関する条約や歴史的な経緯は、まったく関係ありません。「本州・北海道・九州・四国と、連合国の決める周辺の小島だけ」と、日本政府が認めてしまったからです。つまり、リセットボタンを押したのと同じなのです。

 それでは「連合国の決める小島」の中に、北方四島は含まれるのでしょうか。ここは、大きな論点となります。

 ポイントは2つで、第一は「連合国の決める」ということ、第二は「小島」ということ。両方に当てはまることが、条件になります。第一の「連合国の決める」は、ポツダム宣言受諾の時点では不明ですので、後で検証します。

 後者の「小島」とのポイントを見ると、択捉島と国後島は明確に当てはまるといい難いところです。北方領土返還運動に取り組む標津町のホームページによると、択捉島は3,168?(鳥取県3,507?)、国後島1,490?(沖縄本島1,207?)、色丹島251?(島根県隠岐本島242?)、歯舞群島95?(小笠原諸島104?)との面積になっています。択捉島と国後島を含めて国内の島の面積を比較すると、1位は択捉島、2位は国後島、3位は沖縄本島、4位は佐渡島854?、5位は奄美大島712?です。色丹島と歯舞群島は、ポツダム宣言の受諾後も日本の主権が認められ続けた佐渡島よりも小さいため、少なくとも「小島」に該当しますが、四国に次ぐ大きさで、戦後の一時期、アメリカの信託統治領となっていた沖縄本島よりも大きな択捉島と国後島は、難しいところです。

 この点について、日本政府は、これまで次のように説明してきました。

“日本は、ポツダム宣言で明らかなように、この宣言がカイロ宣言の原則(筆者注:領土不拡大)を引き継いでいると考えて、降伏の際、ポツダム宣言を受諾したのであり、また、ソ連もポツダム宣言に参加した結果としてカイロ宣言の領土不拡大の原則を認めたものと解されます。”

 それでは、カイロ宣言はこの点をどのように言及しているでしょうか。

“右同盟国は自国の為に何等の利得をも欲求するものに非ず領土拡張の何等の念をも有するものに非ず”

 これは、連合国の考え方を示したもので、連合国自身が「領土不拡大」を約束したものとまでは読めません。英語の原文を見ると「have no thought of territorial expansion」とあり、より明白です。素直に読めば「日本に色々と領土の放棄を求めるけど、連合国の領土を拡大するためではない」というエクスキューズ(言い訳)となります。

“They covet no gain for themselves and have no thought of territorial expansion.”(参照:国立国会図書館ホームページ)

 ポツダム宣言第8項のカイロ宣言に関する言及を素直に読むと、この文の後に続く、南洋諸島や満州、台湾等の植民地や占領地等の放棄を求めたものと解するのが自然です。それに、ポツダム宣言でのカイロ宣言への言及と領土の規定する文は「and(又は)」で接続されており、植民地等を全部放棄して「そして、本州・北海道・九州・四国と、連合国の決める周辺の小島だけ」と規定されています。

 何よりも重要なことは、このポツダム宣言について、日本政府は一切の留保をつけることなく受諾(無条件降伏)したのです。もちろん、ポツダム宣言の解釈の決定権は、ソ連を含む連合国にあります。残念ながら、上記の日本政府の説明は、解釈権が留保されているかのようですが、そのようなことは一切ありません。

択捉・国後は千島列島、色丹・歯舞は日本本土

 ポツダム宣言の規定を条約として具現化したのが、1951年9月8日に署名した「サンフランシスコ平和条約」です。アメリカ等の多くの連合国が日本とこの条約を結ぶ一方、ソ連等の東側連合国は結びませんでした。これは「北方領土」について、第2条c項で次のように規定しています。

“日本国は、千島列島並びに日本国が千九百五年九月五日のポーツマス条約の結果として主権を獲得した樺太の一部及びこれに近接する諸島に対するすべての権利、権原及び請求権を放棄する。”

 明確なのは、日本が「千島列島」を放棄したことと、その「千島列島」の範囲が条約に示されていないことです。条約が結ばれたサンフランシスコ平和会議で、日本政府全権の吉田茂首相は、次のように興味深い発言をしています。

“千島列島および南樺太の地域は、日本が侵略によって奪取したものだとのソ連全権の主張は承服いたしかねます。日本開国の当時、千島南部の二島、択捉、国後両島が日本領であることについては、帝政ロシアもなんら異議を挿まなかったのであります。(中略)千島列島および樺太南部は、日本降伏直後の一九四五年九月二十日一方的にソ連領に収容されたのであります。また、日本の本土たる北海道の一部を構成する色丹島および歯舞群島も終戦当時たまたま日本兵営が存在したためにソ連軍に占領されたままであります。”

 つまり、択捉島と国後島が千島列島に含まれること、色丹島と歯舞群島が日本本土に含まれることを前提に、平和条約が結ばれたと分かります。この吉田発言について、日本政府は「吉田全権は歯舞群島、色丹島が日本本土の一部を構成するものであることはもちろん、国後、択捉両島が昔から日本領土であった事実について会議参加者の注意を喚起しています」とし、国後・択捉両島は千島列島に含まれないと説明しています。けれども、吉田全権は両島を千島列島に含む前提で発言しており、日本政府の説明は牽強付会といわざるを得ません。

 日本とソ連の戦争状態を終わらせたのは、1956年10月19日に署名された「日ソ共同宣言」です。名前こそ共同宣言ですが、サンフランシスコ平和条約と同様に両国議会で批准された「条約」です。同年12月12日に発効しました。領土については、第9項の後段で次のように規定されています。

“ソヴィエト社会主義共和国連邦は、日本国の要望にこたえかつ日本国の利益を考慮して、歯舞群島及び色丹島を日本国に引き渡すことに同意する。ただし、これらの諸島は、日本国とソヴィエト社会主義共和国連邦との間の平和条約が締結された後に現実に引き渡されるものとする。”

 第一のポイントは、色丹・歯舞の二島について、日ソどちらに主権があるかを示さず、ソ連の厚意で(要望にこたえ、利益を考慮して)「引き渡す」と定めていることです。ソ連が、両島の主権を日本に認めた上で「返還する」わけではありません。一方、両島の主権がソ連にあるとも読めません。ソ連が両島を「譲渡する」とも書いていないからです。両国の主張と面子を立てながら、現実として両島の「日本復帰」を約束したものと読めます。

 第二のポイントは、択捉・国後について、何も言及していないことです。この点について、日本政府は「両島のわが国への返還問題こそが、平和条約締結交渉によって解決されるはずの問題であることは、前に述べた〈松本・グロムイコ書簡〉からみても、日ソ共同宣言第九項からみても当然」と説明しています。なお、日ソ共同宣言に先立つ同年9月29日の「松本・グロムイコ書簡」では、グロムイコ外務次官が「領土問題をも含む平和条約締結に関する交渉を継続することに同意」していますが、それが択捉・国後両島の帰属を含むか否かは、往復書簡のどこにも記されていません。平和条約締結時にソ連から日本に「引き渡す」とした色丹・歯舞も、主権を曖昧なままにしていますので、それらの帰属を決めるとも読めます。

 つまり、日本政府は、サンフランシスコ平和条約で留保なく千島列島を放棄し、色丹・歯舞を日本本土の一部と主張するとともに、日ソ共同宣言で色丹・歯舞の主権を明確にすることなく日本への引き渡しをソ連と約束し、択捉・国後を係争地とソ連に認めさせることはできないまま、両条約・宣言を批准したのです。

第二次世界大戦の結果に「逆らう」ことの意味

 日ソ共同宣言でソ連から支持を受け、日本は1956年12月18日、国際連合に加盟しました。国連憲章の掲げる「平和愛好国」と認められ、国際社会へ復帰したのです。ちなみに、国連憲章は日ソ共同宣言に先立つ1952年に、国会で承認されています。その国連憲章では、第107条で次のように規定されています。

“この憲章のいかなる規定も、第二次世界大戦中にこの憲章の署名国の敵であった国に関する行動でその行動について責任を有する政府がこの戦争の結果としてとり又は許可したものを無効にし、又は排除するものではない。”(参照:国連広報センターホームページ)

 要するに、第二次世界大戦の旧戦勝国が旧敗戦国から得た領土や利益等について、旧敗戦国がそれを取り戻そうとする主張や行為について、国連憲章は一切、根拠にならず、擁護もしないということです。逆に、旧戦勝国が旧敗戦国に対し、領土等について保全する目的で、武力行使をしても、国連は一切、それを咎めないということも意味します。いわゆる「旧敵国条項」です。

 ここで頭の体操をしてみましょう。仮に、ロシアが択捉・国後両島(あるいは全千島列島と南樺太)を不法占領していると、日本政府が主張することに対し、ロシア政府が「日本は第二次世界大戦の結果を認めない」として武力侵攻してきたら、国連はどうするでしょうか。少なくとも国連憲章の条文では、国連はロシアの行動を正当な行為と認め、日本への武力侵攻を阻止しないのです。

 日本は、第二次世界大戦の結果について、国連が旧戦勝国の側に立つことを認めた上で、国連に加盟しています。つまり、第二次世界大戦の結果を受け入れ、これを二度と覆そうとしないことを国際社会に約束しているわけです。

 さて、ここでポツダム宣言の第一のポイント「連合国の決める諸小島」に戻りましょう。本州・北海道・九州・四国以外のどこが日本の領土になるか、ポツダム宣言は連合国が決めるとし、国連憲章はそれを覆してはならないと規定しています。そして、日本政府は両方とも受諾・批准しています。

 それでは、千島列島についてどこに帰属すると、連合国は決めているのでしょうか。その取り決めは米英ソ首脳による1945年2月11日の「ヤルタ協定」です。同協定の第3項は、次のように規定しています。

“千島列島がソヴィエト連邦に引き渡されること。”

 当時、同協定は秘密にされ、日本政府は関知していませんが、ポツダム宣言の受諾とサンフランシスコ平和条約の批准、国連憲章の批准によって、後から同協定を追認するかたちになっています。千島列島の範囲も、ポツダム宣言の受諾によって、連合国すなわちソ連が決めることを認めています。

 つまり、日本政府は、1945年8月14日のポツダム宣言の受諾から一貫して、受諾・批准した条約等を通じて、択捉・国後両島が現在の日本領土でなく、ロシア(旧ソ連)の領土であることを認め続けているのです。それによって、ロシアを含む旧戦勝国から、国際社会に存在すること(国連加盟)を認められています。

四島返還を「北方領土」問題としてきた理由

 1951年9月8日のサンフランシスコ平和条約の締結時、日本政府は択捉・国後を千島列島の一部であると認めて放棄したにも関わらず、なぜ日本政府は択捉・国後を含む「北方領土」返還を求めるようになったのでしょうか。

 そのヒントは、アメリカのダレス国務長官にあります。1956年9月7日付のアメリカ国務省名による「日ソ交渉に対する米国覚書」で、国務省の「意見」の「開陳」として、次の書簡が日本政府に示されています。

“領土問題に関しては、さきに日本政府に通報したとおり、米国はいわゆるヤルタ協定なるものは、単にその当事国の当時の首脳者が共通の目標を陳述した文書に過ぎないものと認め、その当事国によるなんらの最終的決定をなすものでなく、また領土移転のいかなる法律的効果を持つものではないと認めるものである。

サンフランシスコ平和条約(この条約はソ連邦が署名を拒否したから同国に対してはなんらの権利を付与するものではないが)は、日本によって放棄された領土の主権帰属を決定しておらず、この問題は、サンフランシスコ会議で米国代表が述べたとおり、同条約とは別個の国際的解決手段に付せられるべきものとして残されている。

いずれにしても日本は、同条約で放棄した領土に対する主権を他に引き渡す権利を持っていないのである。

このような性質のいかなる行為がなされたとしても、それは、米国の見解によれば、サンフランシスコ条約の署名国を拘束しうるものではなく、また同条約署名国は、かかる行為に対してはおそらく同条約によって与えられた一切の権利を留保するものと推測される。

米国は、歴史上の事実を注意深く検討した結果、択捉、国後両島は(北海道の一部たる歯舞群島及び色丹島とともに)常に固有の日本領土の一部をなしてきたものであり、かつ、正当に日本国の主権下にあるものとして認められなければならないものであるとの結論に到達した。

米国は、このことにソ連邦が同意するならば、それは極東における緊張の緩和に積極的に寄与することになるであろうと考えるものである。”

 これが示されたのは「日ソ共同宣言」署名の約1か月前で、このアメリカ国務省「意見」が、交渉妥結による日ソの緊張緩和を阻止し、日ソ間に緊張の火種を残すためという、冷戦の産物であることは明白です。主導したのは、当時のダレス国務長官と考えられます。その結果、共同宣言の批准にもかかわらず、ソ連が崩壊する日まで、日ソ間に平和条約が結ばれることはありませんでした。

 また、日本国内で択捉・国後を含む「北方領土」問題が大きくクローズアップされるようになったのは、1975年頃(グロムイコ外相論文問題)からです。それまでは、周辺海域での漁業者の操業問題を中心に、両国間は交渉してきました。1980年に衆議院と参議院が「北方領土問題の解決促進に関する決議」を行い、翌81年に内閣が「北方領土の日」を決定しました。

 82年には「北方領土問題等解決促進特別措置法」が制定され、択捉・国後・色丹・歯舞の4島が「北方地域」に指定されました。同法の第4条は、次のとおりです。

“(北方領土問題その他北方地域に関する諸問題についての国民世論の啓発)

第四条 国は、基本方針に基づき、北方領土問題その他北方地域に関する諸問題についての国民世論の啓発を図るため、北方領土返還運動の推進のための環境の整備その他の必要な施策を推進するものとする。

2 国は、国民が北方領土問題その他北方地域に関する諸問題についての理解と関心を深めることができるよう、学校教育及び社会教育における北方領土問題その他北方地域に関する諸問題に関する教育及び学習の振興並びに広報活動等を通じた知識の普及その他の必要な施策を講ずるものとする。”

 本法に基づく「国民世論の啓発」の結果、私を含む多くの国民が、択捉・国後を含む4島を「北方領土」として「日本固有の領土」と認識し、ソ連(ロシア)からの返還を当然視するようになりました。ちなみに、世論啓発を専門に行う独立行政法人(北方領土問題対策協会)もあります。

 70年代後半からの「北方領土」をめぐる日ソ間の緊張は、米ソ間の新冷戦と符合しています。75年のヘルシンキ宣言で最高潮となった東西の緊張緩和は、緊張関係に戻っていきました。79年のソ連によるアフガニスタン侵攻やアメリカ・レーガン政権のSDI構想など、80年代に入って緊張関係はさらに激化していきました。まさに「北方領土」問題の高まりも同時期だったのです。

これからの日ロ交渉の選択肢

 冷戦に伴う「北方領土」問題の高まりは、冷戦終結から30年近く経つ現在、日ロ間で平和条約を締結することが可能になっていることも意味します。ロシア・エリツィン大統領による「北方領土問題5段階解決論」(1990年1月16日)のように、冷戦終了後、日ロ双方で解決の模索が何度もなされてきました。

 今後、日ロ間で領土問題の解決を図るならば、冷戦時の影響をできる限り排し、冷静に交渉していくことが必要でしょう。

 その際、日本にとって交渉の出発点、そして基盤となるのが、日本が受諾・批准した条約等にあることは疑いありません。それらを無視することは、日本にとってどのような意味を持つかに関係なく、国連憲章や国際法の信義則に反します。

 日ロの平和条約交渉における領土をめぐる選択肢は、大きく次の4つです。

@色丹・歯舞・千島列島・南樺太の引き渡しを求める。

A択捉・国後・色丹・歯舞の引き渡しを求める。

B択捉・国後のロシア主権を認め、色丹・歯舞の引き渡しを求める。

C択捉・国後・色丹・歯舞のロシア主権を認め、全島の引き渡しを諦める。

 どの選択肢を選ぶのか、今こそ、国民的に学習し、議論することが必要でしょう。なぜならば、永遠の隣国であるロシアとの関係を左右する重大な問題だからです。江戸末期・明治維新以来、日本を悩ませてきた対ロ関係について、恒久的な友好関係を構築するのか、それとも恒久的に緊張の火種を持ち続けるのか、岐路に立っています。

<文/田中信一郎>

たなかしんいちろう●千葉商科大学特別客員准教授、博士(政治学)。著書に『国会質問制度の研究〜質問主意書1890-2007』(日本出版ネットワーク)。また、『緊急出版! 枝野幸男、魂の3時間大演説 「安倍政権が不信任に足る7つの理由」』(扶桑社)では法政大の上西充子教授とともに解説を寄せている。国会・行政に関する解説をわかりやすい言葉でツイートしている。Twitter ID/@TanakaShinsyu

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