インテリジェンスと権利自由を両立させる――小林良樹(明治大学公共政策大学院特任教授)【佐藤優の頂上対決】

 よもやの疫病禍ですっかり忘れられているが、21世紀は「テロの世紀」である。9・11米国同時多発テロやパリ同時多発テロ、そして幾多の極左、極右テロ。各国の諜報機関は情報収集に鎬を削るが、我が国でそれを担うのは内閣情報調査室だ。その情報分析官を務めた元警察官僚が語る日本の安全保障。

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佐藤 小林先生は明治大学大学院で教鞭を執っておられますが、もとは警察官僚でした。香港、アメリカと在外公館にも2度赴任され、高知県警本部長を務めて、最後は内閣情報調査室(内調)に勤務されていました。

小林 はい。2年前、内閣情報分析官を最後に退官しました。

佐藤 退官前から慶應義塾大学でも教えるなど多彩な活動をされていますが、インテリジェンスの実務を知り、かつ学術研究もされているのは、おそらく日本で小林先生だけだと思います。

小林 過分なご紹介を頂戴し、恐縮です(笑)。もっとも私は、公務員としてインテリジェンスの本流を歩んできたわけではありません。警察庁の課長級以上の幹部ポストで勤務する機会は、残念ながらありませんでした。内調でも組織運営の中枢のポストでの勤務経験はありません。

佐藤 警察のインテリジェンス部門である警察庁警備局は、カウンターインテリジェンス(防諜)機関です。いろんな対象組織に人を送ったりもしますが、基本は防御で、守りです。一方、私がいた外務省はポジティブで情報を取りに行く。だから警備局は異質で、仕事の手法が噛み合わないところもあります。

小林 私は中枢ではないところで勤務する時間が長かったので、さまざまな学術的な勉強をする余裕なども多少ありました。やや不謹慎ですが、こうしたことが、結果的に現在の学術研究の仕事に繋がっているのかもしれません。

佐藤 最後にいらした内調は、日本で最も誤解されている組織の一つではないかと思います。米国のCIAみたいに、工作員が誰かを尾行したり、インターネットに書き込みをして情報操作しているなどのイメージがありますが、そんな人はいませんよね。

小林 確かに誤解されている面は多いと思います。

佐藤 内調の調査官には、各省庁の室長や課長レベルの人が行きます。彼らは本省なら数十人の部下を持つその分野の第一人者です。それでも内調に行くと机一つになる。

小林 比較的少数精鋭の組織であることは確かですね。

佐藤 官僚のランクで言うと、非常に高い地位にある人たちが集まる役所です。小林先生は情報分析官ですが、そのポストは国家公務員の指定職(一般職のうち給与体系が異なる最高幹部。全体の0・3%ほど)です。それがどんなお仕事だったのか、お話しできる範囲でご披露いただけますか。

小林 内閣情報分析官は2008年に発表された「官邸における情報機能の強化の方針」という政策文書に基づき新設されました。単独の役所ではなく、インテリジェンス・コミュニティの全省庁が協力して、オール・ソース・アナリシス(総合的な分析判断)の「情報評価書」を作成するというのが制度趣旨です。

佐藤 オール・ソースなのですね。

小林 インテリジェンス・コミュニティのメンバーと位置づけられているのは、内調に警察庁、外務省、防衛省、公安調査庁です。それに拡大メンバーとして財務省、金融庁、海上保安庁、経済産業省が入ります。

佐藤 経産省はセミプロながら、全体がインテリジェンス機関みたいなところがあります。

小林 輸出貿易管理も担当しますから、最近流行の「経済安保」の最前線に位置する省庁の一つと言えます。

佐藤 各省庁は協力的でしたか。

小林 少なくとも私が勤務していた当時は、情報共有も含め、関係省庁間の協力は相当進んでいたと思います。

佐藤 仕事はどのように進めていくのですか。

小林 まず内閣に設置された合同情報会議から「こういう課題に関するインテリジェンス評価が知りたい」という「情報要求」が与えられます。それに基づき関係省庁から関連情報を集めて協議し、情報評価書を起案します。そして上司である内閣情報官の了承を得た上で、合同情報会議に報告します。合同情報会議での了承を得られた評価書は正式に内閣のオール・ソース・アナリシスのプロダクト(成果)となり、総理大臣をはじめ政府内に配付されます。合同情報会議は内閣官房副長官(事務)がトップで、関係省庁の幹部で構成されています。

佐藤 そうすると、必ずしも専門家ではない人たちにも分かるように報告しなければいけないわけですね。

小林 さまざまな分野に見識のある複数の幹部による検証を受けるので、合同情報会議は独りよがりの分析にならないためのチェック機能として、非常に重要な機会だと思いました。

佐藤 やはり情報分析の仕事は、自分一人でする判断という面があります。だから自分の目が曇っていないか、いままでの因習に囚われていないか、あるいは自分で得た情報に偏りすぎていないかなど、いろいろ留意するポイントがあります。

小林 ご指摘のとおりだと思います。

佐藤 一昔前、私が現役だった頃のアメリカでは、ロシア情勢の分析官は、目が曇るからロシア語ができてはいけない、同じように中国の分析官は中国語ができてはいけないと言われていました。さらにロシアに行ってもいけないし、ロシア人の親族がいてもいけない。情報の収集と分析を徹底して分けていました。

小林 私はインテリジェンス機関の組織の在り方に関する理論研究を専門としていますが、ご指摘の「情報の収集と分析の分離」は、インテリジェンス理論の中でも、分析の客観性を維持するために重要なポイントです。同様に、インテリジェンス部門と政策部門の関係の在り方も重要なテーマです。インテリジェンスの客観性を確保するためには、インテリジェンス部門と政策部門を分離すべきだとされます。しかしインテリジェンス部門が政策部門のニーズを適切に把握するためには、双方が一定の意思疎通を図る必要もあります。この矛盾の調整は、学術的にも実務的にも重要なポイントです。

■存在秘のチーム


佐藤 1997年に日露関係が急に動き出したことがありました。その際、外務省には本格的にインテリジェンス活動を展開する組織がないから、チームを作れと言われたんですね。それも存在秘のグループにしろと命じられたのです。

小林 それは興味深い話ですね。

佐藤 法的根拠が必要なので、存在秘の組織を作ることを決めた決裁書があります。詳しくは拙著『国家の罠』(新潮文庫)に書きましたが、私の裁判で、裁判所がこの決裁書を提出せよと外務省に命じたところ、川口順子外相(当時)は、国益に影響するので存否を含め答えられないという書類を提出し、このチームは歴史から消されてしまいました。チームでは、首脳会談でロシアがどんな話を出してくるか、どんな案を持っているかなどの情報を集めて分析し、満足のいく仕事ができたのですが、しばらくして官邸から「政策も作れ」と言われたのです。

小林 そうでしたか。

佐藤 「政策に関係すると、情報収集と分析が曲がりますから、できません」とお断りしたのですが、「お前はそれで曲げてしまう人間なのか」と押し切られてしまいました。その後、このチームで政策を作るようになると、本来、政策を担当するロシア課との関係は当然悪くなります。またチームでは局長と同等以上の情報を共有することになる。するとその集団は先鋭化し、組織の中で調和が取れなくなっていく。

小林 インテリジェンス理論の定石から言えば、インテリジェンスと政策は分離されるべきですが、現実には、そうはなっていない場合もあります。こうした理論と実務の乖離も学術研究上のポイントです。

佐藤 結局、チームは私が逮捕されてバラバラになりますが、その前から、あそこはとんでもないところだと陰口を叩かれていました。だから以後、外務省は国際情報局を国際情報統括官組織に格下げするなど情報関係の部署を弱体化させ、ヒューミント(人を介した情報収集)やコリント(インテリジェンス機関の相互協力)を縮小するのです。

小林 インテリジェンスの仕組みは、その国の政治制度や歴史的背景にも大きく影響を受けます。インテリジェンス部門と政策部門の分離も、万国共通の「正解」があるのではなく、各国の事情を踏まえた個別具体的な検討が必要です。

佐藤 学術研究ではアメリカが進んでいると思いますが、それでもトランプ政権下では、CIA長官だったマイク・ポンペオが重用され、国務長官にもなりました。

小林 トランプ前大統領は、学術理論的にみると、米国のインテリジェンスと政策の関係に相当なダメージを与えたと思います。インテリジェンスが適切に運用されるか否は、利用者である政策決定者のリテラシーにも大きく左右されます。

佐藤 私が親しくしているイスラエルのモサドは、国のサイズが小さいこともあるのでしょうが、かなり政治を忖度します。それからロシアはプーチンが対外情報庁の前身であるKGB(国家保安委員会)の第1総局出身です。だから政策決定において対外情報庁から入ってくる話は信じますが、外務省や軍の諜報総局からの情報は話半分にしか聞かない。だから非常に属人的です。たぶん日本は、本来のアメリカ的なシステマチックなインテリジェンスより、ロシアやイスラエルに近いと思います。

小林 「日本に適したインテリジェンスの仕組みはどのようなものか」という点は、まさに現在進行形の重要論点です。日本の場合、こうした点も含めてインテリジェンスの学術理論研究にはまだまだ発展の余地があると思います。

■今後は誰がテロを起こすか


佐藤 先生は昨年、『テロリズムとは何か』(慶應義塾大学出版会)を出版されました。その中で紹介されているデイビッド・ラポポートは、テロリズムを時代別に「無政府主義者の波」「反植民地主義者の波」「新左翼の波」、そして「宗教の波」があると分析しています。新左翼の波は日本にもピッタリ当てはまりますが、今後のテロは何が主流になっていきますか。

小林 欧米先進諸国の最近の研究の動向を見ると、極右主義に基づく国内テロへの関心が高まっています。

佐藤 国家主義的なテロリズムですね。ただ私はこれを右翼左翼に分けないほうがいいと思っています。

小林 欧米でも実際には「極右テロ」に関する学術上の定義はありません。アメリカの場合、白人至上主義やキリスト教保守主義、反政府主義などに基づく国内テロを「極右テロ」と呼んでいます。

佐藤 日本共産党は、昨年の第28回党大会で中国非難を激化させるなど、ナショナリズムに傾斜しています。それで党勢を拡大しようとしているのですが、これが閾値(いきち)を超えると、左翼から非常に危険な国家主義が出てくることになる。

小林 「極右テロ」の概念は、各国ごとに丁寧な内容の検討が必要だと思います。

佐藤 他に私が懸念しているのは「環境」です。そこにヴィーガニズム(完全菜食主義)などが入ってくると、先鋭化しかねない。また、グレタ・トゥンベリさんに共鳴して、毎週金曜日に学校を休んで、温室効果ガス削減を訴えている高校生たちがいますね。そういう活動をしていると、学校や友達から疎外されるようになります。そこへ新左翼の残党が接触してきたりすると、一気に過激化する恐れがある。

小林 欧米でも、地球解放戦線(ELF)、動物解放戦線(ALF)など、環境問題に取り組む過激なグループは以前から注目を集めています。

佐藤 そうしたものも含め、これから必要になるのは「思想の研究」だと思います。近代法の原則は、内心の自由を認めて踏み込まないことですが、それは心の中で考えていることと行動の間に、かなり距離があることが前提です。でも思想即行動、信仰即行動という集団もある。インテリジェンスはそこを注意深く見ていかなければならないと思います。

小林 背景にある過激主義の内容まで理解することは重要だと思います。他方、人権とのバランスには注意が求められます。アメリカの例をみると、白人至上主義などに関連する国内テロ対策は、イスラム過激主義関連の国際テロ対策以上に微妙な問題となっています。

佐藤 彼らは政権の支持者で、不満を抱えた人たちの代弁者でもありますからね。

小林 今後、日本の安全保障状況が一層困難なものになるとすれば、インテリジェンス機能の強化が必要になってきます。権利自由の保護とインテリジェンスの強化は両立しないとする見方もありますが、私は必ずしも両者を二者択一と考える必要はないと思います。国や社会の安全を守るためのインテリジェンスの強化を認める一方、これに対する適切な民主的統制を確保することでバランスを図ることも可能と考えられます。理論的には、適切な民主的統制を受けることは、インテリジェンス機関に対する国民の信頼と正統性の確保に繋がります。

佐藤 そこは大きなポイントですね。


■日本の監督機関


小林 欧米先進諸国では、議会による監督の仕組みが整備されているのが一般的です。アメリカでは、連邦議会の上下両院にそれぞれインテリジェンス問題を専門に担当する委員会が設置されています。

佐藤 そこではインテリジェンスの秘匿性を巡って、非常に激しいせめぎ合いがありそうですね。進行中のオペレーションも知らせるのですか。

小林 国によって制度は異なりますが、アメリカの場合は機微に触れるオペレーションに関しても、議会に適宜報告されています。例えば、11年5月のビンラディン掃討作戦の際にもCIAから議会に対して適宜報告がなされていました。こうしたやり取りを可能にするべく、議会側でも秘密保全のためのさまざまな制度が整備されています。

佐藤 そうした対外情報活動をやろうと思ったら、身分偽装を法的に担保する必要があります。国際的には身分偽装できない国の方が少ないと思いますが、日本はそれができない。

小林 もし対外情報収集活動を本格的に実施するのであれば、外国での違法な活動を自国では免責するような法的措置が必要です。

佐藤 日本にも人材はいます。それから予算も付けられる。問題は身分偽装です。こればかりは個人のリスクではできない。緊張関係のある国に行って要人と親しくなるには、バックアップが必要です。

小林 アメリカのCIAは、9・11事件の後、欧州をはじめ諸外国において非常に積極的なテロ情報収集活動を行いました。その結果、CIAのイタリア支局員らが現地当局によって訴追され、有罪判決も出ています。もっとも、その前に当該支局員たちは帰国済みで、米国では特段、罪に問われていません。

佐藤 国内で体制が整っているからそこまでできるわけですね。日本にはインテリジェンス活動を監督する機関はあるのですか。

小林 14年に衆参両院に「情報監視審査会」が設置されました。ただしこの審査会は、特定秘密保護制度の運用の監督を目的としています。したがって、インテリジェンス機関の行う特定秘密保護制度の運用には監督権限がありますが、それ以外の活動には権限が及びません。

佐藤 アメリカの委員会とは性格が違いますね。

小林 確かにアメリカなどのインテリジェンス機関に対する包括的な監督機関とは異なります。ただ権限の範囲が限定的な点を除けば、他国の制度に匹敵する仕組みを備えています。例えば、秘密保全です。この審査会は秘密会が原則です。保秘の措置が施された特別な議場で開催され、議事録も非公開です。こうした仕組みは、インテリジェンス機関に対する監督機関にとっては必須です。一方で、審査会は支障のない範囲で活動内容を年次報告書として公表し、バランスをとっています。

佐藤 報告書があるのですね。

小林 公開された報告書を読むと、限られた権限の範囲内ではありますが、インテリジェンス業務に関する活発な審議が行われている様子がうかがえます。例えば、インテリジェンスの実務上の慣習であるサード・パーティ・ルール(提供された情報を提供者の承諾なしに第三者に渡してはならない)やニード・トゥ・ノウ(本当に必要な相手とだけ情報を共有する)の在り方が議論されています。議員側のインテリジェンス・リテラシーの向上やインテリジェンス機関と議会の相互信頼の向上に役立っている様子がわかります。

佐藤 メンバーとなる国会議員は当然、公表されていますよね。

小林 両議院のホームページに載っています。

佐藤 破壊活動防止法の調査対象団体となっている共産党の議員が入ることもあるのですか。

小林 制度上、委員は、各会派の所属議員数の比率に応じて割り当てられることになっています。

佐藤 議会の統制という形で国家機密に触れるわけで、そこは心配です。法的な枠をはめると同時に、運用もきちんと見ていく必要があります。

小林 インテリジェンスに政治的な党派性を持ち込まないようにする議会側のリテラシーは重要です。

佐藤 その上で、審査会をどう改革すればいいとお考えですか。

小林 インテリジェンス機関の権限が拡大されるのであれば、理論的には審査会の権限も拡大して適切なバランスを取ることも一つの考え方だと思います。具体的には審査会の目的を特定秘密保護制度の運用の監督から、インテリジェンス機関に対する包括的な監督に変えることです。そうした変更が必要か否かを決定するのは、言うまでもなく立法府であり国民ですが、この審査会制度は、インテリジェンスと権利自由の両立を図る上での一つのカギではないかと思います。

小林良樹(こばやしよしき) 明治大学公共政策大学院特任教授
1964年東京都生まれ。東京大学法学部卒、早稲田大学博士(学術)。1987年警視庁入庁。同庁外事1課課長補佐、香港総領事館領事、米国大使館参事官として外事・国際テロ関連業務に従事。埼玉県警警務部長、高知県警本部長などを経て2016年内閣情報調査室・内閣情報分析官に就任。19年に退官し、同年より現職。

2021年6月3日号 掲載

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